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秘魯╳分權地方與否的抉擇╳1910字

秘魯總統賈西亞(Alan García)近來十分頭痛,全國各地都出現抗爭等社會運動,不過情況與鄰國玻利維亞有所不同,秘魯社會運動仍是多頭馬車、各自為政,缺乏強而有力的政治領導人,今日的秘魯在政治上仍嚴重分裂,賈西亞也得努力向去年未支持他的選民證明自身能力。

社會上不滿情緒逐漸加溫,近幾週也陸續出現大小不一的抗爭活動,民眾要求新上任的在野黨籍地方首長維護本地利益,進而與中央政府對抗,執政的「美洲人民革命聯盟黨」(APRA)在地方選舉表現不佳,拱手讓出多個地方首長職位。今年四月,Ancash地區爆發兩天的罷工活動,最後以人員死傷收場。

秘魯中部與北部叢林區域的古柯農民亦群起反抗政府,他們堅決反對政府計畫消滅古柯田,秘魯自前任總統托雷多(Alejandro Toledo)開始,便與美國協商簽署自由貿易協定事宜,賈西亞若希望獲美國國會支持通過這份協定,就必須在減少古柯產量方面上有所表現,因此引起農民不滿。

除此之外,國內農民與礦業公司紛爭不斷,也讓秘魯政府備感壓力,其中最嚴重者位於Cajamarca地區,因為當地擁有全國最大金礦,隨著土地所有權與環保意識抬頭,地方社群逐漸懂得爭取自身權益,而中央政府不計一切希望吸引外資前來,在相關爭議上似乎較傾向礦業公司。

多數抗議與騷動事件均發生於內陸地區,執政黨在此支持率也最低,由去年11月總統選舉結果便可看出,秘魯國內選民地域分裂情況十分明顯,APRA與中央偏右的「國家聯盟」(UN)等傳統政黨裡,選民多數聚集在臨海都會區;反觀內陸鄉村貧困區域內,多數民眾在總統大選都支持左派民粹主義候選人烏馬拉(Ollanta Humala),讓他猶如弱勢貧民的政壇代言人,也在第一輪選舉中獲下最高票,直至第二輪投票才敗給賈西亞。

同時舉行的地方選舉中,也聞得出內陸濃濃的反政府氛圍,不過烏馬拉並未成功將支持率轉移給地方首長候選人,這些新首長過去皆與馬克斯主義左派運動關係密切,雖然他們不再主張社會主義意識型態,但都因為不信任APRA而團結起來,並堅持要從中央政府手中奪回更多權力。

過往秘魯長期嚴格實行中央集權,獨裁與軍事執政導致地方民主與參舉消失殆盡;中央集權其實也與國內人口分布有關,全國近三分之一民眾皆居住於首都利馬,不僅造成工業發展集中一地,利馬在選舉時的力量亦遠高於其他地區。自軍人干政時代結束後,數屆政府曾企圖改變現況,讓權力與決策能分散至地方,但至今收效甚微,因為中央執政菁英無意真正讓各地權力相等,地方分權也不符合他們的利益考量。

賈西亞曾於1985年至1990年擔任秘魯總統,當時曾打算成立地方議會,但計畫遭繼任者藤森(Alberto Fujimori)凍結,藤森十年(1990-2000)執政期間都固守中央集權制度。藤森流亡海外後,接任的潘尼亞瓜政府(2000-01)與托雷多政府都有意重拾地方分權政策,但並無太多建樹;賈西亞去年競選期間,也曾承諾再度推行此一政策,可是截至目前為止,他對於是否將權力及資源交給反對黨主政的地方政府,仍顯得躊躇不前。

近期抗爭事件顯示地方社會運動開始展現力量,自八零年代以降,秘魯社會運動失去政治拚搏精神,因為人民對左派政黨失去信任,且藤森政府亦刻意打壓地方有力團體,並不時鎮壓抗議活動,直到選舉醜聞與政府貪腐事件曝光,藤森政府才於2000年11月崩潰。

面對聲勢漸起的地方社會運動,賈西亞政府採取各個擊破的策略,政府利用經費資助特定團體,雖然地方政府獲得許多自治預算,但多數還是得仰仗中央政府撥款維持運作,地方官員為推動公共建設作為政績,也必須依賴中央政府提供多數款項。

這幾年由於秘魯原物料及礦藏出口大增,讓中央政府也居於優勢地方,手中的財源是八零年代外債危機以來之最,稅收成長也讓財政由黑翻紅,再加上新外資進駐,國庫盈餘相當充足,秘魯現在問題已非阮囊羞澀,而是如何妥善使用鉅款。經濟財政部現在權力極大,但在核准各地公共投資案時仍十分保守,也掌控了主導公共投資的機構(SNIP)。

賈西亞上台時,曾承諾要帶來「投資震撼」,加速投資決策及經費,也在今年五月宣布SNIP出現問題,「需要重整」,賈西亞認為,必須大幅增加公共建設才能維持人氣不墜,過往執政經驗讓他相信總統權威與民意支持度關係密切,托雷多即為一例,賈西亞也深信到2011年任滿時,政府表現肯定會比1990年下台時優秀許多。

因此秘魯政府面臨兩難,一方面希望提高地方投資經費,另一方面卻又擔心此舉助長批評者聲勢,目前制度上有諸多缺陷,亦缺乏有效的監督機制,故增加投資可能導致貪污弊病,而且這些經費不僅對政府滿意度沒有太大助益,也無法直接幫助廣大貧困民眾。

地方分權若要成功,需要透明有效的地方政府制度,讓公共參與及監督機制發揮功能,這些條件在秘魯多數地區尚未出現,在上述困境之下,秘魯中央政府很可能會維持地方分權政策不變,但實際上掌控資源之手根本沒有鬆開,可是這種作法只會讓地方不滿又多一重而已,更不可能解決問題。

ORIGINALLY FROM...
"Peru: Dilemmas of Power" by John Crabtree
http://www.opendemocracy.net/democracy_power/south_america/peru_dilemmas

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本文發布時間為June 10, 2007 8:58 AM.

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