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[拉美] 與其制憲,不如行動

玻利維亞總統莫拉列斯(Evo Morales)希望「重建玻利維亞」,厄瓜多總統柯雷亞(Rafael Correa)想要「糾正政黨獨裁時代的野蠻暴行」,兩人和委內瑞拉總統查維茲(Hugo Chávez)一樣,都選擇為國家制訂新憲法。

厄國將於9月30日舉行制憲會議選舉,玻國則自2006年6月便開始草擬新憲,查維茲也正努力修改他在1999年頒布的憲法,新條文包括勞工每日工時上限六小時、大改國家時區等。

其實修憲在拉丁美洲並非創舉,拉美多國憲法都是命運多舛、幾經更迭,自1811年以降,委內瑞拉已歷經25部憲法,比美國憲法修正案數還多,這不只是因為激進左派意識,更近似於拉美傳統,在三零至四零年代以及八零至九零年代時,多數拉美國家憲法若非重寫便是大幅更動。

如此聽來,在拉美地區修憲似乎易如反掌,實際情況雖不如美國制度困難,但要動手修正條文,也並非想像中那麼容易,那麼究竟是什麼緣故,讓各國政府熱衷於憲法改革?

支持者認為現有體制過於貪腐、過於政治化、過於笨重,必須有所改變,故得重新調整政府架構,通常會將更多權力交予總統,柯雷亞便將厄瓜多近期動盪歸咎於國會,包括過去11年更換9任總統,從該國選舉法庭於三月罷黜57名議員,便可看出柯雷亞對現況的蔑視。

人們也認為這些必要改變著實重要,無論在人權、社會正義、政治結構等方面,都理應列入憲法,莫拉列斯便表示,新憲將扭轉玻利維亞原住民數百年來的苦痛,將一切納入憲法後,更能讓這些政策在法律及政治地位更加固不可憾。

兩人當然可援引八零年代末與九零年代為例,證明修憲確實帶來好處,巴西與阿根廷曾受獨裁統治,哥倫比亞未經獨裁時期,但新憲或新條文都讓這些國家進入民主時代,不僅強化公民權,國家更終於承認原住民擁有的文化及領土權。

但這些成就背後也付出極大代價,第一,改革過程原比預期更崎嶇坎坷,莫拉列斯與柯雷亞均誤判勝選後的政治蜜月效期,前者本以為盟友去年能在制憲會議選舉中攻佔七成席次,結果僅微幅過半;而後者雖然目前頗得民心,也大幅提高社會政策花費,但能否在厄瓜多的制憲會議掌握逾半數議員猶未可知,他們和其他較溫和的拉美領袖相同,都不希望得與少數的在野黨妥協。

任意推動修憲或制憲,恐怕不僅漫長無盡、割裂社會,還可能有違法之虞,玻國政治局勢緊繃造成流血街頭抗爭、絕食罷工與國會全武行;過往的舊議題再度發酵,例如蘇克雷(Sucre)居民又要求取代拉巴斯(La Paz)成為官方首都;地方分治政策亦讓西部高地與東部地區對立。由於玻國制憲會議進度緩慢,讓總統莫拉列斯延長會期至12月,但現在看來似乎仍太過樂觀。

為避免類似情況在厄瓜多重演,總統柯雷亞承諾將「速戰速決」,計畫最快明年七月將新憲送交投票,可是為符合時程表,政府卻出現適法性仍有疑義的行為,罷黜57名國會議員即為一例,不過歷史上已有前例,許多支持哥倫比亞1991年憲法的人士亦承認,當時的制憲會議其實違憲。

不過也並非所有憲政改革都得賠上如此成本,委內瑞拉當年因在野黨杯葛選舉,讓執政黨在會議中奪得絕大多數席次,故1999年制憲前後只花四個月;而玻利維亞及阿根廷在1994年訂定的憲法版本亦是共識決。然而因為目前提出修憲的領袖大都立場極為強硬,使未來勢必形成贏者全拿的激烈對立局面。

縱然兩國修憲條文順利通過,柯雷亞與莫拉列斯的困境也不會劃上句點,1991年哥倫比亞陸續將數個游擊隊解除武裝後,在一片樂觀氛圍中制憲,卻創造出不符實際情況的預算規劃,其後所造成的財政赤字,正是九零年代末該國史上最嚴重經濟衰退發生主因。

若憲法過於鉅細靡遺會有負面影響,無法落實憲法結果亦然,巴西憲法內擘畫諸多社會服務項目願景,但國家與政府卻無力實踐,正如德國分析家施羅伊德(Peter Schroeder)指出:「這些未兌現的承諾重創憲法與民主,…若一切無法成真,就不該拿憲法的誠信來背書。」

莫拉列斯與柯雷亞既然認為民氣可用,又對國家未來極具企圖心,若能將注意力轉移至另外兩項任務,應該便可引發較少爭議,也會比較有所成績。第一為設計更加創新的社會經濟政策,將提供全民基礎義務教育列入憲法是一回事,要能像墨西哥在九零年代補助貧困家庭,降低孩童逃學率,真正落實全民教育,這又是另一回事。

玻利維亞總統莫拉列斯提出「社會力量」,以確保民眾能夠掌控政府,如果他能仿造巴西工人黨的想法,讓民眾參與預算規劃會更好;拉美目前出現商品貿易熱潮,但這只能暫時遮掩拉美無法與亞洲製造業競爭的事實,故當地亟需讓出口項目更加多元,而玻國與厄瓜多此刻的政治動盪只會讓投資者卻步。

第二,要讓制度或政策長久,最佳之道不是更改憲法,而是建立廣納各界的政治運動,因為人民對舊有政黨制度不滿,才讓強調要斬斷舊時代的政治人物勝出,諸如查維茲、莫拉列斯與哥倫比亞總統烏里貝(Alvaro Uribe),但個人魅力終究有限,莫拉列斯的社會主義運動逐漸過時,烏里貝的盟友裂痕也愈來愈深,但這三位總統仍堅稱政策存續最大阻礙是憲法的總統任期限制,並期望以改革讓總統可多次連任。此種憲改無論是否合理,都無法帶領國家與人民脫離數十年以來的意識型態之爭。

相較於不譁眾的社會改革與政治結盟運動,柯雷亞與莫拉列斯似乎很自然會選擇制憲一途,但如果要避免未來的拉美領袖再度重蹈覆轍,避免錯誤決定重演,就得先讓人們了解,新憲法能撐得住的時間,總是不如當年預期般亙古無盡。

ORIGINALLY FROM…
"Latin American Leaders Need Less Constitutional Reform, More Action" by Henry Mance
http://www.worldpoliticsreview.com/article.aspx?id=1165

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本文發布時間為September 25, 2007 11:09 AM.

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